Prof.dr. Pal Nikolli/
Reforma territoriale nuk është thjesht një çështje e ndarjes së hartës administrative të vendit. Ajo është, në thelb, një çështje e organizimit të jetës së njerëzve në territor, e shpërndarjes së shërbimeve publike, e mundësive ekonomike, e lidhjes së qendrave me periferitë dhe, mbi të gjitha, e së ardhmes demografike të Shqipërisë. Për këtë arsye, çdo vendim për zvogëlimin ose rritjen e numrit të bashkive duhet të gjykohet jo vetëm nga pikëpamja e eficiencës administrative, por edhe nga pasojat që ai prodhon mbi popullsinë dhe territorin.
Në vitin 2014, Shqipëria ndërmori reformën territoriale – administrative që e reduktoi numrin e njësive të qeverisjes vendore nga 373 në 61 bashki. Argumenti kryesor ishte krijimi i njësive më të mëdha, me më shumë kapacitete financiare, administrative dhe profesionale, të afta për të ofruar më mirë shërbimet publike dhe për të realizuar investime më të mëdha. Në aspektin formal, logjika ishte e kuptueshme: bashkitë e vogla kishin shpesh të ardhura të pamjaftueshme, administrata të dobëta dhe kapacitete të kufizuara.
Por një reformë territoriale nuk duhet të vlerësohet vetëm nga madhësia e administratës. Ajo duhet të vlerësohet edhe nga ajo që ndodh me territorin pas reformës.
Dhe këtu shfaqet një nga problemet më të mëdha të Shqipërisë së pas vitit 2014: shpopullimi masiv i shumë zonave malore dhe periferike.
Natyrisht, do të ishte metodologjikisht e pasaktë të thuhej se reforma e vitit 2014 është shkaku i vetëm i këtij shpopullimi. Emigracioni, rënia e lindshmërisë, papunësia, varfëria, mungesa e infrastrukturës, përqendrimi ekonomik në ultësirën perëndimore dhe tërheqja e popullsisë drejt Tiranës, Durrësit dhe qyteteve të tjera më të mëdha kanë qenë faktorë të fuqishëm. Por po aq e rëndësishme është të shqyrtohet nëse mënyra se si u organizua territori pas vitit 2014 e përforcoi këtë prirje apo e frenoi atë.
Në shumë zona malore, bashkimi administrativ nuk u shoqërua me një strategji të posaçme për mbajtjen e popullsisë. Përkundrazi, në një numër rastesh, qendra e re administrative u largua fizikisht nga banorët e njësive të mëparshme. Fshatra dhe qyteza që më parë kishin një administratë, shërbime dhe një identitet institucional më të drejtpërdrejtë u shndërruan në periferi të një territori shumë më të madh.
Kjo krijoi një paradoks të rëndësishëm: territori administrativ u zgjerua, por funksionaliteti i shumë qendrave të vogla u dobësua.
Kur mbyllet ose dobësohet një shërbim, kur një zyrë administrative zhvendoset, kur një shkollë humbet nxënësit, kur qendra shëndetësore nuk ka më kapacitetin e mëparshëm, kur transporti publik bëhet i rrallë dhe kur investimet përqendrohen në qendrën e bashkisë, banori i zonës periferike fillon të ndiejë se shteti po largohet prej tij. Dhe kur shteti largohet nga territori, shumë njerëz fillojnë të largohen edhe nga territori.
Kështu shfaqet një mekanizëm i rrezikshëm:
pakësimi i popullsisë sjell pakësimin e shërbimeve; pakësimi i shërbimeve sjell largimin e mëtejshëm të popullsisë; largimi i popullsisë ul aktivitetin ekonomik; rënia ekonomike prodhon një valë të re emigrimi dhe migrimi të brendshëm. Ky është një rreth vicioz.
Zona malore shqiptare e ka përjetuar këtë proces në mënyrë veçanërisht të fortë. Mirdita, Dibra, Kukësi, Puka, Hasi, Tropoja, Mati, Skrapari, Gramshi, Librazhdi, Korça malore dhe shumë zona të tjera kanë humbur pjesë të konsiderueshme të popullsisë. Në disa prej tyre, problemi nuk është më thjesht emigrimi i individëve; është zbrazja strukturore e territorit.
Në këtë pikë duhet të bëjmë një dallim themelor: një territor mund të jetë administrativisht i madh dhe demografikisht i vdekur.
Kjo është pikërisht arsyeja përse nuk mund të mjaftohemi me argumentin se një numër më i vogël bashkish sjell automatikisht një administrim më të mirë.
Nëse sot diskutohet kalimi nga 61 në 46 bashki, mësimi i vitit 2014 duhet të jetë i qartë: nuk mund të përsëritet një reformë që mat suksesin e saj me numrin e njësive administrative, pa matur njëkohësisht pasojat demografike, sociale dhe territoriale të saj.
Një bashki prej mijëra kilometrash katrorë mund të jetë efiçiente në letër, por nëse një banor i një fshati malor duhet të udhëtojë një ose dy orë për të marrë një shërbim bazë, atëherë kemi krijuar një problem të ri. Afërsia administrative nuk është luks. Është pjesë e cilësisë së qeverisjes.
Prandaj, pyetja nuk duhet të jetë vetëm sa bashki i duhen Shqipërisë, por edhe sa qendra lokale duhet të mbahen funksionale brenda këtyre bashkive.
Këtu qëndron një nga dobësitë kryesore të konceptit mekanik të reformës territoriale: ajo rrezikon të ngatërrojë administrimin e territorit me zhvillimin e territorit.
Administrimi mund të centralizohet. Zhvillimi nuk mund të centralizohet pafundësisht.
Nëse çdo rrugë, shkollë, qendër shëndetësore, investim, aktivitet ekonomik dhe shërbim përqendrohet në një qendër të madhe, atëherë periferia bëhet gjithnjë e më pak e banueshme. Dhe një territor që nuk është i banueshëm nuk mund të konsiderohet i zhvilluar, pavarësisht sa moderne është administrata që e drejton atë.
Rasti i Mirditës është veçanërisht domethënës. Një territor i gjerë malor, me histori të fortë të vendbanimeve, me burime natyrore, trashëgimi kulturore, potencial turistik dhe një strukturë të pasur të vendbanimeve tradicionale, ka përjetuar një tkurrje shumë të fortë demografike. Nëse ky proces shikohet vetëm si një problem statistikor, nuk kuptohet thelbi i tij. Pas çdo shifre fshihet një shkollë që ka më pak nxënës, një familje që largohet, një shtëpi që mbyllet, një biznes që nuk mbijeton, një rrugë që përdoret gjithnjë e më pak dhe një komunitet që humbet vitalitetin.
Prandaj, reforma territoriale duhet të jetë edhe politikë kundër shpopullimit.
Nuk mjafton që bashkia e re të ketë një buxhet më të madh. Ajo duhet të ketë një detyrim të matshëm për të ruajtur jetën në të gjithë territorin e saj. Duhet të ketë politika të diferencuara për zonat malore, periferike dhe të thella. Duhet të ketë investime prioritare në infrastrukturë, internet, transport, arsim, shëndetësi, bujqësi, pyje, turizëm natyror, ekonomi lokale dhe shërbime digjitale.
Në të kundërt, rrezikojmë të krijojmë një Shqipëri me bashki më të mëdha dhe me territore më të zbrazëta. Kjo do të ishte një fitore administrative, por një humbje demografike.
Në fakt, një reformë territoriale moderne duhet të mbështetet mbi parimin se qytetari duhet të jetë në qendër të hartës dhe jo administrata. Harta administrative është instrument; territori i banuar është qëllimi.
Kjo do të thotë se përpara çdo bashkimi të ri duhet të bëhet një analizë serioze gjeografike dhe demografike: sa banorë ka zona, sa kanë humbur gjatë dekadës së fundit, sa është migrimi neto, sa është distanca nga qendra administrative, sa janë vendet e punës, sa janë shkollat, qendrat shëndetësore, rrugët, transporti, shërbimet publike dhe potencialet ekonomike.
Nëse një bashkim i ri administrativ i përkeqëson këta tregues, ai nuk mund të konsiderohet automatikisht reformë e suksesshme.
Madje duhet shkuar edhe më tej: çdo reformë territoriale duhet të ketë një vlerësim të ndikimit demografik, ashtu siç bëhet vlerësimi i ndikimit financiar, ekonomik ose mjedisor të politikave publike.
Sepse sot Shqipëria nuk ka thjesht problemin e numrit të bashkive. Shqipëria ka problemin e numrit të njerëzve që po largohen nga bashkitë, nga qytetet, nga fshatrat dhe nga territori. Dhe kjo është një çështje shumë më e madhe se administrimi vendor.
Nëse reforma e vitit 2014 uli numrin e bashkive nga 373 në 61, por nuk arriti të ndalojë zbrazjen e shumë zonave malore, reforma e re nuk duhet të nisë duke supozuar se më pak bashki do të thotë domosdoshmërisht më shumë zhvillim. Mund të jetë e kundërta, nëse nuk shoqërohet me një politikë të fuqishme territoriale dhe demografike.
Prandaj, përballë kalimit të mundshëm nga 61 në 46 bashki, duhet të bëjmë një pyetje shumë më serioze se ajo administrative: A po e riorganizojmë Shqipërinë për ta bërë administrimin më efikas, apo po rrezikojmë të krijojmë një hartë administrative më të thjeshtë mbi një territor gjithnjë e më të zbrazët? Sepse një shtet nuk është vetëm territori që administron. Është edhe popullsia që arrin të mbajë në atë territor. Dhe nëse reforma territoriale nuk arrin të mbajë njerëzit në vendin e tyre, atëherë ekziston rreziku që pas disa vitesh të kemi bashki më të mëdha, por Shqipëri më të vogël. Kjo do të ishte kontradikta më e madhe e reformës territoriale: të bashkojmë territoret për të forcuar administrimin, ndërsa humbasim njerëzit që u japin këtyre territoreve kuptim, jetë dhe të ardhme.